年来，我市各级司法行政机关和人民调解组织在各级党委政府的正确领导和大力支持下，严格按照司法部和省厅提出的工作要求，通过组织形式、工作机制和工作领域“三个创新”，着力强化人民调解的调处、预防、宣传“三个功能”，基层基础进一步夯实，队伍素质进一步提高，工作领域进一步拓展，为促进我市和谐稳定发展，城市综合实力跻身全国14、中部省会第一作出了积极的贡献。目前，全市有各类调委会组织2153个，有人民调解员20017人。2006年11月-2007年9月，全市各级调解组织共调处各类社会矛盾纠纷31040起，调处成功30118起，成功率达到97%，婚姻家庭纠纷8001起，邻里纠纷6808起，劳动纠纷1545起，土地承包纠纷1607起，征地拆迁纠纷1949起，计生纠纷111起，施工扰民纠纷758起，房屋宅基地纠纷2081起，其它8180起，开展各类纠纷排查7671次，防止群体性上访201次，制止群众性械斗74次，防止纠纷引起自杀13件，防止民转刑6件。我们的主要做法是：

一、以三调联动为纽带，促进人民调解工作向纵深发展

新时期矛盾纠纷呈现出多样化、复杂化和群体性、易激化的特征，处理不好就会影响到社会安定和经济发展，甚至影响到政权巩固。如何充分发挥人民调解的职能作用，更加有效地处理好这些矛盾纠纷，为构建平安和谐社会做出积极贡献，近几年来，我们在工作模式上进行了一些探索。特别是2006年，在省厅的推动下，我市全面启动以人民调解为基础，将三大调解对接联动的工作机制，市委市政府以两办名义发出《转发〈关于建立全市社会联动调解规则体系的意见〉的通知》（长办发[2006]47号），成立了以市委常委、政法委书记为主任、各有关部门为成员的社会联动调解委员会，市司法局负责办公室的日常工作，人民调解工作进入了新的发展时期。

1、将人民调解与治安调解对接。我市的驻所调解制度始于九十年代末在公安派出所建立的司法调解室制度，当时社会矛盾高发，110接警中大部分是不需要受到治安和刑事处罚的民间矛盾，而公安警力又严重不足，大量矛盾纠纷积压在派出所，既影响了社会安定和干群关系，还牵制了公安从事侦破打击和其他工作的力量。在各级政法委的协调下，司法所派人，派出所提供办公场所和办公条件，建立司法调解室，很快就收到了良好的效果。2001年，市司法局和市公安局联合发文（长司发[2001]80号文件），对驻所调解进行了规范，并完善了一系列的工作制度。[2006]47号文件对驻所调解室的工作作了更进一步的明确，其性质是乡镇街道人民调解委员会驻公安派出所调解室，由公安派出所提供办公场地和办公用品。乡镇街道人民调解委员会派出一名专职调解员驻所办公，派出所安排一名经验丰富的干警予以协助。驻所调解室对公安接警后不够治安处罚的民间纠纷由人民调解员依照人民调解的程序进行调解，调解员不得以任何形式进行有偿法律服务。通过几年来的探索和实践，驻所调解室发挥了十分突出的作用，派出所受理的70%以上的纠纷都是由驻所调解室处理的。2004年以来，胡锦涛总书记、罗干书记、周永康部长先后到我市开福区四方坪派出所视察，对驻该所的人民调解室的工作给予了充分肯定。

2、将人民调解与诉讼调解对接。47号文件正式明确了将人民调解与诉讼调解对接，并确立了诉前调解和诉中委托调解模式。岳麓区率先开展试点工作，于去年10月成立区联合人民调解委员会。区司法局与区法院联合下发了岳司发[2006]17号《关于建立民事案件诉前人民调解机制的若干意见》，在法院设立人民调解室，派驻专专职人民调解员，开展诉前调解。法院提供了专门的办公室和办公用品。人民调解室在立案庭放置人民调解告知书，介绍和宣传人民调解，法官也根据案情，适当进行引导，告知当事人诉讼的风险和成本，让当事人自愿将人民调解作为解决矛盾纠纷的首选方式。对纳入人民调解程序的案件，法院适时进行跟踪了解，掌握调解进程，对复杂疑难案件，及时给调解员以帮助和指导。对未能调解成功的案件，调解员则引导、支持当事人向法院起诉。调解室还可在工作量大时将部分案件分流到当事人所在的乡镇街道调委会去调解，也可从各乡镇街道调委会抽调力量予以支持。从去年10月31日成立至今年9月30日，该调解室受理纠纷113起，调结108起，为当事人节约诉讼费52万余元，避免经济损失181万余元。雨花区驻院调解室今年5月成立，配备了2名专职调解员，一名速录员，一台汽车，至今已调处纠纷189起。驻院调解工作充分利用和发挥了法院和人民调解组织的资源优势，既缓解了法院的办案压力，又为当事人提供了方便、快捷、经济、平和的纠纷处理渠道，工作取得了初步成效。目前我市的芙蓉区、开福区也建立了驻法院调解室。

3、将人民调解与基层行政调解对接。基层组织是处理矛盾纠纷的一个重要环节，是确保矛盾纠纷不激化、不扩大、不上交的一道重要关口。为把好这一关口，2001年，我市各乡镇、街道普遍成立了社会矛盾纠纷调处中心。去年长办发[2006]47号文件明确将人民调解与基层行政调解对接，突出了人民调解在工作中的职能和作用。社会矛盾纠纷调解中心由乡镇（街道）党（工）委书记任主任，专职副书记任副主任，综治办、司法所、公安派出所、法庭、国土办、城管办、计生办、民政办、经济办等部门人员及辖区内各类人民调解委员会主任为成员，与司法所、人民调解委员会合署办公，司法所（调委会）负责日常工作，负责组织和领导本辖区内的社会矛盾纠纷排查调处工作。中心具有分流指派权，协调调度权，检查督促权，责任追究建议权。今年1-9月，全市各社会矛盾纠纷调处中心共调处各类重大、疑难、复杂和跨区域的纠纷2341起，有力地维护了我市大局的稳定。此外，我们还在市、区成立行政调解指导委员会，由信访局牵头，公安局、政府法制办、劳动争议仲裁委、国土、城管、建设、环保、民政、房产、国资等职能部门为成员单位，负责协调、指导所辖范围内的行政调解，并负责与人民调解、司法调解组织的协调和联络。

规范化是人民调解工作的生命力，是推动人民调解工作稳步发展的基础。从2002年中办、国办、司法部、最高人民法院相继颁发三个政策和法律文件起，我们采取了一系列措施，狠抓了调委会的规范化建设。

1、大力推进调处纠纷的程序规范和实体规范。过去，我们的人民调解带有很大的随意性，不注重程序，不制作文书，也没有法律的适用，更不注意立卷归档，尽管2002年中办、国办、司法部、最高人民法院相继颁发了三个政策和法律文件，更进一步明确了人民调解的法律地位和法律效力，对新时期的人民调解工作提出了新的更高的要求，但由于习惯因素和个人素质因素的影响，工作很难规范起来，达不到部里和省厅的要求，也影响了案件的质量和调解文书的法律效力。从2004年起，我们把处理矛盾纠纷的规范化作为一项重要的业务内容来抓。我们首先从形式要件的规范抓起，要求在受理、登记、调查、调解、制作文书、回访、立卷、归档等环节严格按规定把程序执行到位，让大家自觉形成不仅要讲效果，而且要讲程序，不仅要动口，而且要动手的习惯。我们要求每个乡镇街道调委会每年制作的案卷不少于20个。浏阳市澄潭江司法所对村调委会每登记一起纠纷奖励5元，每制作一起案卷奖励10元。通过大力推行，调解员的规范化意识大大增强，雨花区雨花亭调委会每年制作的卷宗达近千起。从2006年起，我们开始抓实质要件的规范，要求大家对当事人、权利义务关系、证据、法律适用、法律用语表述等，尽量做到清楚、准确、全面。为了实现这个目标，我们采取了很多的措施，一是多层次举办培训班。市局每年对各区县（市）局基层科长、乡镇街道调委会主任（司法所长）进行一次集中培训，各区县（市）局每年对所有调解员进行一次集中培训，各司法所利用每月的例会，对各村、社区调委会主任进行培训。望城县、天心区通过简报，将人民调解正反两方面的典型案例和工作要求登在专栏上，将信息通报与业务指导进行了很好的结合。二是进行工作质量检查。市局基层处的同志每年有三分之一的工作时间下基层指导工作，每到一个调委会都要查看调解案卷、台帐等，讲解工作要求。从2004年到2006年，市局基层处的同志跑遍了全市所有166个乡镇街道和大部分的村社区，有的地方还去过多次。三是开展规范化建设评比。2005年，我们组织了一次调解文书的评比，2006年组织了一次典范案例的评选，对优胜者进行表扬，并把文书和案例编成册子供大家学习。我们还将调处工作的规范化与“星级司法所”评定结合起来，从卷宗等反映出来的调处工作的规范化水平直接影响到“星级司法所”的评定。四是开展人民调解知识竞赛。我们将这项活动列入了年度工作计划，制作下发了一个竞赛题库，全市各区县（市）局在9月底以前都在各自辖区内组织开展了一次人民调解知识抢答赛，并选拔了代表队准备参加市里的比赛。通过比赛，大大提高了广大调解员的专业素养和学习热情，也扩大了人民调解工作的社会影响。

2、全面落实“五有、四落实”、“六统一”的工作标准。由于调委会是基层群众性组织，缺乏经济基础，基本建设较为薄弱，一直在低水平的层面上徘徊，这种局面与工作要求很不相适应，不仅影响了工作质量，还影响了调解员的工作信心，制约了调解工作的发展。从2002年起，我们把规范化建设作为人民调解工作的核心内容来抓。考虑到乡镇街道的经济条件比村社区要好，调委会新成立，我们就先从乡镇街道调委会抓起。调委会能否达标，直接影响司法所的达标验收。经过两年的努力，我市所有乡镇街道调委会全部达到了“五有、四落实”、“六统一”的标准。2004年，我们的重心移到村（社区）一级，而且把是否有一个标准的调解庭作为规范化达标的重要因素。考虑到客观实际，我们又采取分步走的办法，要求五个城区每年达标的村（社区）调委会新增5%，四个县（市）每年新增10%，逐步使调委会全部达到规范化标准。为了实现这一目标，我们采取了很多措施，如雨花区、天心区对达标的村社区调委会奖励5000—10000元，宁乡县司法局为解决购买标识、徽章的经费问题，以县综治委的名义下发了专门文件，要求乡镇解决此项经费。浏阳市借近年村（社区）阵地建设这股东风，督促、指导人民调解组织的规范化建设与村（社区）阵地建设同步进行，目前该市413个村（社区）人民调解委员会中已有150个软件硬件基本达到8有（牌子、章子、房子、组织机构、工作制度、台帐、业务书刊、典型事迹）的规范化标准。

3、切实开展机制和制度建设。为使矛盾纠纷排查调处工作落到实处，不留死角，不留后患，信息通达，反应迅速，我们制定了一系列的工作机制和工作制度，如矛盾纠纷一月一排查、一月一报表、一月一台帐、一月一督办制度；对重大矛盾纠纷坚持一案一报制度；“两节两会”、“五一”、“中秋”、“国庆”等重要特殊时段的集中排查调处制度；特殊时段和季度形势分析制度；每年一次的现场经验交流会制度，等等。这些制度的落实全部列入了年度工作计划和对区县（市）局的年终工作考核的范畴，实行奖罚兑现。为使信息报送准确、及时，我们在因特网上建立了一个办公自动化系统（称OA系统），将市局与各区县（市）局连接起来，下一步准备将网络延伸到各乡镇街道司法所。各区县（市）也根据自己的实际，开展了一些有特色的工作，如浏阳市推出了人民调解工作的五项机制（排查反馈机制、预警机制、处置机制、公示督办机制、奖励追究机制）。望城县推出了“十户联调”制度，在十户中选出一个调解员，一发生矛盾纠纷就立即进行调处。这些机制和制度的建立和推行，加大了人民调解工作的力度，充分发挥了人民调解工作的职能作用。

三、以组建专业调解员队伍为突破口，努力提高人民调解工作的质量和水平

工作好坏的决定性因素还是人的因素。调解员队伍业务素质不高、人员过少、工作不专、队伍不稳的问题相当突出，严重制约了工作的发展。近几年来，我们为了解决这些问题，采取了如下几个方面的措施：

1、组建专职人民调解员队伍。当前，人民调解工作普遍面临着队伍庞大，但专职的少，人数众多，但专业的少，调解量多，但规范的少的矛盾，要使人民调解工作有长足健康的发展，真正树立人民调解的公信力，从操作层面上来说，必须解决调解员队伍素质问题和调解工作质量问题。要解决这两个问题，只有建立以政府财政作保障的专职人民调解员队伍。2005年，我们酝酿成立专职人民调解员队伍。当年9月，我们邀请部分市政协委员考察我市人民调解工作，并向他们说明建立专职调解员队伍的必要性和紧迫性。随后，市政协向市委市政府正式提出组建专职人民调解员队伍的建议，受到了市委市政府的高度重视。经过多方论证和反复修改方案，2006年8月，市委常委会议同意城区每个乡镇街道调委会配备2-3名专职调解员，当年9月，市委市政府以两办名义发出《转发〈关于建立全市社会联动调解规则体系的意见〉的通知》（长办发[2006]47号），明确由各区司法局在本辖区内公开招聘专职人民调解员，其工资福利、工作经费由各区财政负担并纳入预算，县（市）参照执行。目前，我市街道乡镇一级的专职调解员队伍已基本组建完毕，人数为272人。专职调解员每月工资800-1000元，绩效奖金200元，外加养老、医疗、失业保险，费用由区财政负担并纳入预算。街道乡镇专职人民调解员一名被派往驻公安派出所调解室工作，一名留在司法所工作，既搞好了辖区内的人民调解工作，又解决了司法所人员编制紧缺的问题。今年8月15日，市两办又发出《关于切实加强人民调解工作的意见》（长办发[2007]42号），明确城区每个乡镇（街道）配备2至3名专职人民调解员，农村县（市）每个乡镇（街道）配备1至2名专职人民调解员，城区的每个村（社区）配备1名以上专职人民调解员，农村县（市）城关镇的社区配备1名专职人民调解员，村一级都要配备纳入县（市）财政补助机制的兼职人民调解员1至2名。9月27日，市委常委、政法委书记谢树林同志亲自组织各区政法委书记、综治办主任、司法局长召开专题会议，研究部署组建社区专职人民调解员队伍，要求在确保队伍素质的前提下，各区要按照市司法局的统一安排，抓紧时间完成组建工作，力争在2008年元旦前后上岗工作。这支队伍如能顺利组建，我市城区又将增加487名专职人民调解员。

2、实行首席人民调解员制度。实行首席人民调解员制度有利于增强调解员的事业心和责任感，有利于提高调解员的素质，对调解工作起到很好的带头和示范作用。2004年，市局制定了《长沙市首席人民调解员聘任与管理办法（试行）》，规定调解员必须从事调解工作五年以上，具有大专以上学历，经培训考试合格以后才能担任首席人民调解员。当年第一批 名首席人民调解员被任命上岗后，都能尽职尽责，刻苦钻研，对提高调解工作质量特别是开展规范化建设起了很好的促进作用。

3、加大投入，改善调解员的工作条件和待遇。人民调解组织是非盈利的群众性自治组织，如果缺乏经费支持，势必影响队伍的稳定和工作的开展。2003年，市政府发出51号文件，要求每个乡镇街道每年要安排一万元，每个区县安排5万元人民调解工作经费。在实际工作中，条件好一点的地方远不止这些，如长沙县拿出65万元补助基层的调解员，浏阳市解决村社区调解员村干部待遇。今年的长办发[2007]42号文件明确将各级司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费列入同级财政预算。市本级人民调解工作经费按辖区内实有人口人平0.1元预算，城市五区人民调解工作经费按人平0.3元预算，农村四县市按人平0.2元预算，经费用于人民调解工作的宣传、培训和表彰奖励。乡镇（街道）、社区（村）聘任的专职人民调解员的工资福利、各种保险由区县（市）统筹解决，其标准不能低于本地区最低工资标准。四县（市）村一级兼职人民调解员的补助经费由县（市）财政纳入预算。各区、县（市）将基层人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费纳入财政预算，补助和补贴标准由区县（市）司法行政部门商同级财政部门确定。人民调解工作经费加上调解员的工资、保险、补贴等，全市各级财政每年要开支1700万元以上。

4、树立典型，弘扬奉献精神。作为群众性自治组织，特别是在经济条件尚不理想的情况下，我们主要还是弘扬奉献精神。我市宁乡县巷子口镇调委会主任袁雪松同志扎根山区，投身人民调解工作25年，他兢兢业业，任劳任怨，不计名利，一身正气，2004年被司法部授予“全国优秀人民调解员”称号，2005年被国务院授予“全国先进工作者”称号。我们组织了多场“袁雪松事迹报告会”，广大调解员深受感染，也深受鼓舞。市财政每年预算10万元人民调解工作表彰经费，我们用以树立典型，推广经验。如2006年，我们召开全市人民调解工作会议，以市政府名义，授予十个人民调解委员会“十佳人民调解委员会”称号，授予十名同志“十佳人民调解员”称号，授予25个调委会“先进人民调解委员会”称号，授予44名同志“先进人民调解员”称号。这批先进的表彰，进一步鼓舞了基层各级人民调解员的士气，也为今后一段时期的工作树立了标杆。

四、以专项维稳活动为载体，全面促进矛盾纠纷排查调处工作

今年四月，湖南省司法厅针对十七大和北京奥运会这一时局要求，及时地在全省司法行政系统发起了“司法行政大动员、化解矛盾促和谐”专项维稳活动，我市各级司法行政机关积极响应，党委政府大力支持，专项维稳活动取得了显著的成效。在全省第一阶段总结会上，我市市委常委、政法委书记谢树林同志应邀作了典型经验发言。

1、层层动员，广泛宣传。省厅发起专项维稳活动后，我局随即向市委市政府汇报，得到了市委市政府的高度重视，市委决定由市委办发出通知，召开一个高规格的动员大会。4月26日，市里召开动员大会，市委、市人大、市政府、市政协领导出席，市直61个综治成员单位、各区县（市）政法委书记、综治办主任、司法局长参加，市委常委、政法委书记谢树林同志亲自进行动员部署。市局下发了专项维稳活动的方案，随后各区县（市）也照此规格相继进行了动员。会后，我们动员各种力量，深入社区、农村、企业、学校、监所，进行宣传、排查、调处、预防。我们以“促进和谐”为主题，以人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，结合第六届农村法制宣传教育月活动，部署开展了法进“四个一百”的活动，其中“法进百个机关”、“法进百个乡村”由法制宣传处组织全市普法讲师团开展，“法进百个企业”由148法律服务协调指挥中心组织中心律师和全市基层法律工作者开展，“法进百个社区”由公律处组织全市律师、公证员开展。5至9月，我市各级司法行政机关和调委会组织共开展宣传活动528场，开展法律咨询1803多次，出专刊179期，上报信息389条，电视、报刊、广播宣传报道170余篇（次），办宣传栏 279个，张挂标语横幅 4208条，深入机关、乡村、社区、学校、企业、单位进行法制宣传教育，举办普法讲座532次，发放《城镇居民普法简明读本》、《农民普法简明读本》、《干部学法用法200问》19万余册，在全市营造了浓郁的活动氛围，专项维稳活动在我市蓬勃开展。

2、突出重点，狠抓调处。5月至9月，全市组织排查调处活动3168次，调处各类矛盾纠纷19417起，调处成功19021起，成功率达98％，防止群体性上访121次，制止群众性械斗47次，防止纠纷引起自杀6次，防止民转刑3次。今年夏季我市农村旱情特别严重，水利纠纷多发于往年，针对这一特殊情况，各县（市）开展了针对水利纠纷的专项排查调处活动。如浏阳市局向各司法所和调委会下发了《关于做好抗旱期间矛盾纠纷预防调处工作的紧急通知》、宁乡县局向各司法所下发了《关于加强抗旱期间矛盾纠纷排调工作的通知》，要求司法行政系统工作人员积极投入到抗旱工作第一线，充分发挥基层司法所和调委会化解矛盾纠纷的职能作用，及时掌握情况、及时劝阻、制止，防止事态扩大，确保大旱期间社会大局稳定。2007年8月2日，宁乡县南田坪乡南田坪村180多亩水田旱情严重，三个村民小组100多名村民因放水问题发生矛盾。司法所周建平所长得知情况后立即组织人员前往处理，由于放水渠道已被破坏，调解人员只得边组织人员修复渠道，边进行调解，经调解人员耐心细致工作，村民同意由周所长安排按照顺序放水。为避免再次引发矛盾，周所长组织人员轮流把守，直到每户田里都放满水为止，从而避免了一场群体性事件的发生。全县抗旱期间共调处矛盾纠纷89起，调解成功率100%，全县无一起因旱灾用水问题而引发的群体性事件。

3、创新机制，力求实效。为全面落实专项维稳活动内容，切实维护基层社会稳定，我们着力创新工作机制，取得了良好的效果。如浏阳市各乡镇开展“零案村”竞赛活动，参赛村一年内所发生的矛盾纠纷如果都能在村一级调解成功，未将矛盾上交，就能获得1000元的奖励。芙蓉区组织了358名调解员与社区居民“结对子”创建平安家庭无暴力活动，有效地减少了婚姻家庭纠纷和邻里纠纷的发生。天心区司法局实行领导分片包干联点，组织律师、公证员直接参与重点工程建设和参与信访接待，搞好对矛盾纠纷的预防和化解。望城县司法局采取“点与面相结合”、“调处与教育相结合”、“调处与服务相结合”，强化专项维稳活动的效果。长沙县采取“区域调解与行业调解相结合”、“分级调解与集中调解相结合”、“主动调解与指派调解相结合”，全方位开展人民调解工作。市12348法律服务指挥协调中心充分发挥专线优势，将来电咨询中了解到的民间纠纷，经当事人同意后，登记转交市局基层处，再由基层处批转各人民调解组织限期调处，实现148专线与人民调解组织的工作对接。浏阳市政法委书记在动员会上亲手将70件重大疑难纠纷教导个乡镇街道书记手上，限令定期化解。我们组织全市法律服务工作者实施“百千万”工程（一千名法律服务工作者、联系一百个社区（村）、服务一万户家庭），积极服务于全市城市建设、征地补偿、土地流转、环境治理、劳动争议、医疗保险等各个领域，开展“四个一”活动（送一张服务联系卡、签一份法律服务合同、答一件法律疑难问题、解一起矛盾纠纷），全市律师事务所已与388家社区签订了《法律义务合作意向书》，建立了长期合作的关系，出法制宣传栏78期，讲法制宣传课152堂。全市81家法律服务所已与82个社区（村）签订了法律义务合作意向书，法进企业、进社区法律讲座已开展122场。市“12348”法律服务热线接待来电来访12293人次，全方位满足群众的法律需求。全市法律援助机构切实加大调研力度，确定专项维稳活动的服务重点，进一步加强了机构、人员、工作网络、工作机制建设，拓宽援助渠道，努力提高援助案件办理的质量和效率，共受理法律援助案件603件，非诉讼案件2264件，受援群众达 3859人，有效维护了人民群众的合法权益。市公证处与物业管理公司签订了《定向服务协议》，免费为住户提供法律咨询、调处矛盾纠纷，并举办法制讲座，开展法律援助和慰问困难户等活动。我市监所结合当前在监所执法、场所安全、队伍管理、狱所纠纷等方面存在的突出问题，市局组织专门召开了监所班子会议和主要负责人会议，全面开展了自查自纠和集中整改。对监所的罪犯和劳教人员开展问卷调查，发放调查表390余份，内容涉及管理、教育、执法、生卫、生产五个方面22项具体内容。组织了两次执法工作大检查和安全工作大排查，坪塘监狱查出安全隐患10处，长桥劳教所查出13处，戒毒劳教所查出7处，对这些隐患都及时进行了处理和解决。同时严格落实各项管理措施，尽最大努力续保持和实现“零脱逃”和“四无”目标，有效维护了监所的安全稳定。坪塘监狱、长桥劳教所已分别实现连续十年和七年零六个月未出现安全事故。

长沙市司法局基层处  赖涛生 电话：07312223246